凭证式国债：应运而生，顺时发展

　　自1994年开始发行以来，凭证式国债对筹集财政资金、促进经济发展发挥了重要作用，并深受广大个人投资者喜爱。截至2004年底，累计发行17679．2亿元，未到期余额7500多亿元。

　　凭证式国债历史沿革1994年我国改革开放进入了一个重要发展阶段，围绕着培育市场主体、完善市场体系、健全调控机制等方面的各项改革开始向纵深推进。在财税、金融领域，也实行了若干重大改革。其中《预算法》、《中国人民银行法》的实施是一项规范预算编制执行和中央银行业务的重要举措。《预算法》要求中央财政赤字不得再向中央银行透支，必须通过发行债券的方式来解决。这虽然对规范财政融资行为、有效抑制通胀压力起到了积极的促进作用，但同时也形成了当年债务规模巨增的局面。

　　从当时国债市场状况看，现有的筹资手段和工具相对落后，不能满足如此大规模的筹资需要。1994年以前发行的国债绝大部分为实物形态的无记名国库券，不仅印制、调运、保管、反假成本过高，而且也不能满足向城乡居民大量发行的需要。记账式国债也因当时债券市场的基础设施建设尚在初创阶段、机构投资群体尚未形成等因素，不能在财政筹资过程中承担主渠道作用。

　　在此背景下，财政部、中国人民银行对当时的宏观经济环境、社会资金分布情况、应债主体的投资习惯等进行了认真深入的分析，设计出了一种全新的国债品种——凭证式国债（当时称“国库券收款凭证”）。凭证式国债具有以下明显特征：一是面向个人投资者销售，吸收以储蓄为目的的社会闲散资金；二是发行利率钉住并略高于同期限储蓄存款利率，保证一定的吸引力；三是利用现有银行网点柜台向社会发行。

　　凭证式国债一经推出便受到了城乡居民和有关参与主体的普遍欢迎。1994年凭证式国债发行伊始，仅用4个月就实现销售额度700亿元，超额完成原定600亿元的发行计划，占当年内债发行总量的68％，不仅满足了财政在短时间内低成本筹资的需要，而且也为大力发展以市场方式定价、电子记账、具有较强金融功能的记账式国债赢得了时间。自此，凭证式国债成为中央财政最稳定、最可靠的债务融资工具之一。国债管理政策调整在随后的时间里，根据宏观经济形势变化和技术进步的要求，财政部、中国人民银行对凭证式国债的管理政策及时进行了调整。

　　一是适应国债市场的发展要求，适时调整发行条件，丰富凭证式国债的功能，满足购买人投资需要。伴随着凭证式国债的大量发行，凭证式国债相对于储蓄存款的投资优势被广大投资者所逐渐认识，凭证式国债发行利率高于相同期限储蓄存款实际收益的幅度逐渐降低。同时，为丰富凭证式国债功能，推出了凭证式国债质押贷款业务，以促进其顺畅发行和商业银行小额贷款业务的开展。

　　二是扩大凭证式国债承销机构范围，在此基础上组建了凭证式国债承销团，规范了承销机构管理。继工、农、中、建、交五大商业银行之后，股份制商业银行、城市商业银行也进入了凭证式国债的承销行列。从2002年开始，财政部、人民银行借鉴国际经验组建凭证式国债承销团，对承销机构实现了制度化、规范化管理。

　　三是规范管理行为，提高管理水平。为在充分满足城乡居民购买凭证式国债需求的前提下，解决凭证式国债年内发行不均衡的问题，试行并推广了凭证式国债的分段发行制度。后又在此基础上，年初公布全年凭证式国债各段发行计划。这一改革举措，不仅提高了凭证式国债发行的计划性和透明度，一定程度上解决了凭证式国债上半年热销下半年滞销的问题，而且在平衡国债发行进度、引导社会资金有序流动、均衡年内偿债负担及国债发行款入库节奏等方面，均起到了很好的促进作用。

　　四是防范风险、大胆创新，促进凭证式国债健康稳定发展。凭证式国债发售网点遍布全国城乡，管理的难度较大，为防范凭证式国债的恶意“超发”、“提前挤兑”等风险，要求承销机构、社会各界和监管部门密切配合，控制潜在风险。从严掌握准入条件，选择资产质量好、承销能力大、管理和服务水平高、从业人员专业知识丰富的机构作为国债承销团成员；逐步实现计算机记录和管理债权；从2000年开始，个人投资者购买凭证式国债实行实名制，保护了债权人的合法权益；根据宏观经济形势及利率变化预期，合理安排凭证式国债的期限结构，防范挤兑风险；注意发挥人民银行分支机构的作用，加强对承销机构的监督检查。在业务创新方面，逐步提高凭证式国债管理的科技含量。

　　凭证式国债发行管理政策的一系列调整和改进，基本适应了凭证式国债规范和发展的要求，促使这一国债品种日趋成熟，并逐渐形成了较为固定的投资群体，奠定了其在整个国债发行体系中不可或缺的地位。凭证式国债市场经过十几年的发展，为国家财政筹集了大量资金，保证了各个时期财政政策的顺利实施，并为我国国债市场的稳步发展作出了突出贡献。

　　面向个人发行的国债新体系展望凭证式国债是我国改革开放、建立社会主义市场经济的必然产物，其应运而生顺时发展。随着时代的进步，面向个人投资者发行的国债必将得到进一步完善和发展。从2003年开始，财政部和中国人民银行开始着手研究在我国构建面向个人发行的国债新体系问题。目前这项工作正在积极筹备过程中：购买通道更加方便快捷。一方面继续发展普通投资者较为习惯的银行柜台购买渠道，实现承销银行系统内的联网发行，方便群众购买；另一方面积极开辟网络购买、电话订单、薪金自动投资等非柜台购买渠道，方便各类投资者购买国债。

　　债权记录更加科学安全。开发统一的储蓄类国债簿记管理系统，实现储蓄类国债债权的集中统一管理；投资者可以通过多种渠道购买和兑付国债，并随时查询账户余额及增减变动情况；国债发行体可以实时动态监控国债发行和兑付情况，实现国债发行款和兑付资金的及时汇划和结算；发售部门可以根据本机构各网点国债需求，灵活安排发售额度，减少盲目承销被动持有风险；监管部门也能够采取必要措施，对整个国债发行、兑付、债权记录以及资金清算过程进行动态监控，提高国债监管的及时性和有效性。

　　国债品种更加丰富多样。由于储蓄类国债的应债主体主要是中小投资者，他们个体资金规模小但总量资金规模可观，缺乏专业理财知识，风险识别和承受能力相对较差，往往具有投资期限长且稳定，对流动性要求不高，更追求购买的方便性、收益的稳定性和债权的安全性等利于长期投资的特点。因此，未来储蓄类国债的品种设计，应在兼顾上述特点的前提下，注重满足不同投资者的购买需要，形成多种偿还期限、多种计息方式的多层次、多品种结构。

　　作者简介：田文雄毕业于中央财政金融学院，现任中国人民银行国库局国债管理处处长。

     相关链接：凭证式国债是一种国家储蓄债，1994年开始发行，以填具“国债收款凭证”（凭证上记载购买人姓名、发行利率、购买金额等内容）的形式记录债权。凭证式国债通过各银行储蓄网点和财政部门国债服务部面向社会发行，从投资者购买之日起开始计息，可以记名、挂失，但不能上市流通。投资者购买凭证式国债后如需变现，可以到原购买网点提前兑取，除偿还本金外，还可按实际持有天数及相应的利率档次计付利息。

    凭证式国债类似国外的储蓄债券，针对个人投资者带有储蓄性质的这部分资金的特点而设计，具有安全性较好，购买、保管、兑现方便等特点。

    储蓄国债是指财政部面向个人投资者发行的不可流通的记账式国债，是以吸收个人储蓄资金为目的、满足长期储蓄性投资需求、较多偏重储蓄功能而设计发行的一种债务品种。它具有如下几个特点：主要针对个人，充分考虑并保护投资者的利益；不可流通性，这也决定其任何时候不会有资本利得；有最低持有期限制，可提前兑付，但要扣除一定的利息；票息的确定较为市场化，利率设计上有一定的灵活性；方便而多样化的购买机制；无利率风险（主要指本金风险）；税收优惠。

    注:由于人民银行10月29日上调金融机构存贷款利率，2004年凭证式（六期）国债的票面利率调整如下：10月29日（含当日）后购买的本期国债，其持有到期票面利率3年期上调至3．37％，5年期上调至3．81％牷10月29日（不含当日）前购买的本期国债，其持有到期票面利率仍按原规定执行，即3年期2．65％，5年期3．00％。(金融时报田文雄)